肖超偉  中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心副主任、研究員

　　城市是現(xiàn)代化的重要載體，是人民幸福生活的美好家園。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央科學(xué)把握城市發(fā)展大勢(shì)，深刻洞察城市發(fā)展規(guī)律，圍繞城市工作作出一系列重要論述和重大決策部署。從2015年中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持人民城市為人民”，到2019年習(xí)近平總書(shū)記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”，再到2025年中央城市工作會(huì)議提出“以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)”，人民城市理念為新時(shí)代城市建設(shè)指明了方向。新征程上，如何深刻把握人民城市的科學(xué)內(nèi)涵，將其全方位融入城市建設(shè)實(shí)踐之中，大力推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，不斷開(kāi)創(chuàng)現(xiàn)代化城市建設(shè)新局面，是我們必須回答好的重大時(shí)代課題。

　　一、從我國(guó)現(xiàn)代化城市建設(shè)軌跡把握人民城市理念

　　作為現(xiàn)代化的物質(zhì)載體與人類(lèi)文明的空間表征，城市的發(fā)展軌跡，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在空間上的投射，也深刻映射出國(guó)家現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。新中國(guó)波瀾壯闊的現(xiàn)代化城市建設(shè)歷程，深刻體現(xiàn)了人民城市理念從實(shí)踐探索向系統(tǒng)理論與深化落實(shí)的重要躍升。

　　新中國(guó)成立初期，在百?gòu)U待興的工業(yè)化起步階段，面對(duì)一窮二白的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我們黨把工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，著力“將消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市”。這一時(shí)期的城市建設(shè)服從于國(guó)家工業(yè)化積累的急迫需求，資源優(yōu)先配置于工業(yè)建設(shè)。城市空間被重構(gòu)為服務(wù)于生產(chǎn)的“單位制”空間，以圍墻封閉的“大院”作為城市的基本細(xì)胞。這種以生產(chǎn)為重心、生活從屬于生產(chǎn)的發(fā)展基調(diào)，雖然在一定程度上壓縮了城市的消費(fèi)與公共空間，卻在較短時(shí)間內(nèi)奠定了我國(guó)工業(yè)體系的空間基礎(chǔ)，加速了社會(huì)主義工業(yè)化的進(jìn)程。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)啟了人類(lèi)歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展釋放出前所未有的活力與潛能。隨著土地制度與住房制度改革的深入推進(jìn)，城市建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，新區(qū)開(kāi)發(fā)與舊城改造協(xié)同展開(kāi)，城市空間形態(tài)與建設(shè)強(qiáng)度發(fā)生顯著變化。通過(guò)持續(xù)的大規(guī)模城市建設(shè)實(shí)踐，我國(guó)有效緩解了長(zhǎng)期制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的住房短缺問(wèn)題，居住空間供給能力明顯增強(qiáng)，人民群眾的居住條件和生活環(huán)境持續(xù)改善，數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市就業(yè)生活，并逐步實(shí)現(xiàn)安居夢(mèng)。這一階段的快速發(fā)展，客觀上積累了豐厚的物質(zhì)財(cái)富，完善了城市功能體系，切實(shí)回應(yīng)了人民群眾對(duì)現(xiàn)代化生活的基本物質(zhì)需求，也為新時(shí)代現(xiàn)代化城市建設(shè)積蓄了強(qiáng)大勢(shì)能。然而，這種外延擴(kuò)張式的城市發(fā)展面臨邊際效應(yīng)遞減的困境，資源環(huán)境約束逐漸收緊，“千城一面”與文脈消解等問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。

　　黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記鮮明提出人民城市理念，強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建，人民城市為人民”，“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)”，等等。這一系列重要論述，深刻闡明了新時(shí)代城市建設(shè)的價(jià)值取向、目標(biāo)任務(wù)與思路方法，是對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的深刻把握。在人民城市理念指引下，我國(guó)城市發(fā)展取得了舉世矚目的歷史性成就：常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%躍升至2024年的67%，“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，累計(jì)建設(shè)各類(lèi)保障性住房和棚改安置住房6800多萬(wàn)套，建成全球最大的住房保障體系，多層級(jí)歷史文化保護(hù)傳承體系留住了城市的文脈與“煙火氣”，生態(tài)修復(fù)工程讓城市重現(xiàn)綠水青山。我國(guó)城市在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效等方面邁出堅(jiān)實(shí)步伐，日益成為人民美好生活的關(guān)鍵依托。

　　回顧新中國(guó)成立以來(lái)的城市建設(shè)軌跡，特別是新時(shí)代以來(lái)的城市建設(shè)成就，我們能夠深切認(rèn)識(shí)到：人民城市理念超越了工具理性主導(dǎo)下的物質(zhì)空間生產(chǎn)，實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)重塑人與城市關(guān)系的深刻變革，旨在通過(guò)空間的社會(huì)性重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展從“物的增值”向“以人為本”的轉(zhuǎn)變。人民城市理念通過(guò)重塑城市建設(shè)目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制與治理方式，把民生改善、發(fā)展轉(zhuǎn)型與治理現(xiàn)代化有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，使城市成為中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中具有高度綜合性和鮮明標(biāo)識(shí)性的實(shí)踐場(chǎng)域。以人民城市理念引領(lǐng)的新時(shí)代現(xiàn)代化城市建設(shè)正超越單純的物質(zhì)營(yíng)造，邁向人的全面發(fā)展與社會(huì)文明進(jìn)步相統(tǒng)一的嶄新境界，正在呈現(xiàn)出人類(lèi)城市文明的新形態(tài)。

　　二、直面現(xiàn)代化城市建設(shè)中的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

　　當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展正經(jīng)歷一場(chǎng)廣泛而深刻的變革，告別大規(guī)模增量擴(kuò)張的粗放發(fā)展模式，全面邁入存量提質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展新階段。社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)變化、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、城市治理都對(duì)城市發(fā)展提出了更高要求，現(xiàn)代化城市建設(shè)必須直面一系列深層次的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

　　一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，特別是新質(zhì)生產(chǎn)力躍升，對(duì)空間供給與功能組織提出了“迭代煥新”的重塑要求。以鋼鐵、水泥、紡織等為代表的傳統(tǒng)制造業(yè)，其空間特征是大尺度的標(biāo)準(zhǔn)化廠(chǎng)房、集中連片的工業(yè)用地，疊加地方土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)，客觀上助推了城市“攤大餅”式的無(wú)序擴(kuò)張。當(dāng)前，以新一代信息技術(shù)、人工智能等領(lǐng)域?yàn)榇淼男沦|(zhì)生產(chǎn)力對(duì)空間的需求發(fā)生了根本性改變，需要能激發(fā)創(chuàng)新思維的靈活研發(fā)空間、促進(jìn)跨界交流的開(kāi)放創(chuàng)新平臺(tái)，以及吸引和留住人才的高品質(zhì)要素集聚地，整體呈現(xiàn)出“小而精、高復(fù)合、強(qiáng)鏈接、快迭代”的顯著特點(diǎn)。這一從“硬”到“軟”、從“大”到“精”的根本性轉(zhuǎn)變，要求我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)的實(shí)踐中，必須系統(tǒng)性地推動(dòng)區(qū)域布局的協(xié)同化、用地結(jié)構(gòu)的復(fù)合化、空間形態(tài)的多元化和功能組織的彈性化。

　　二是人口結(jié)構(gòu)的變化對(duì)城市功能訴求更加多樣，正在重塑城市空間需求格局。一方面，人口老齡化日益嚴(yán)重，截至2024年底，我國(guó)60歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘?2%，65歲及以上老年人口占15.6%。老齡化加劇使城市公共服務(wù)體系面臨更大壓力，對(duì)養(yǎng)老護(hù)理、社區(qū)醫(yī)療等設(shè)施的需求迅速增長(zhǎng)。另一方面，新老市民群體的居住需求出現(xiàn)新的變化：大量居住在老舊小區(qū)的“老市民”，受困于基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共空間短缺的“宜居”難題；而作為城市活力與未來(lái)的新市民和青年群體，在面臨“買(mǎi)房難”等安居困境的同時(shí)，更對(duì)職住平衡、社交互動(dòng)及個(gè)性化生活體驗(yàn)提出了多樣化訴求。這些結(jié)構(gòu)性矛盾相互交織，迫切需要通過(guò)更為精細(xì)化、更具針對(duì)性的城市發(fā)展策略來(lái)系統(tǒng)性破解。

　　三是歷史文化作為城市的靈魂，在實(shí)踐中面臨“失魂”與“變味”的風(fēng)險(xiǎn)。一方面是“失魂”的短視行為。部分地區(qū)仍未擺脫“推倒重來(lái)”、“大拆大建”的粗放城市發(fā)展模式，以改造之名行破壞之實(shí)，割裂了城市文脈與社會(huì)肌理，導(dǎo)致城市喪失了賴(lài)以棲居的靈魂與承載集體記憶的空間載體，忽視了原住居民的利益，還推高了新市民、青年人融入城市的居住成本。另一方面是“變味”的風(fēng)貌同質(zhì)化。部分建設(shè)項(xiàng)目缺乏對(duì)在地文化的深度挖掘，盲目復(fù)制統(tǒng)一的商業(yè)模式，過(guò)度追求短期經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致“千城一面”，歷史街區(qū)淪為缺乏活力的“假古董”。因此，如何將歷史文脈與現(xiàn)代生活、新質(zhì)生產(chǎn)力深度融合，既傳承歷史底蘊(yùn)，又滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的需求，正成為檢驗(yàn)城市建設(shè)的成色和人文溫度的關(guān)鍵所在。

　　四是治理效能與人民期許之間的錯(cuò)位，構(gòu)成了城市現(xiàn)代化治理體系中的深層次矛盾。面對(duì)現(xiàn)代城市高密度、大流動(dòng)、快變化的特征，部分領(lǐng)域的治理依然沿襲傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)決策”與“被動(dòng)響應(yīng)”模式，城市間、區(qū)域間、部門(mén)間缺乏高效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加之?dāng)?shù)據(jù)壁壘造成的“信息孤島”效應(yīng)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)感知滯后，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與防范。這些治理壓力層層傳導(dǎo)，進(jìn)一步加劇基層“千條線(xiàn)、一根針”的超載困境。城市治理的顆粒度決定了城市的溫度，若不能以精準(zhǔn)施策破解粗放頑疾，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”，人民城市的幸福底色就難以擦亮。

　　在看到問(wèn)題和挑戰(zhàn)的同時(shí)，還要認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)代化城市建設(shè)具備諸多優(yōu)勢(shì)和有利條件。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為城市建設(shè)提供了根本制度保障，能夠在更高層級(jí)統(tǒng)籌資源配置、協(xié)調(diào)政策取向，并將整體部署轉(zhuǎn)化為多層級(jí)、系統(tǒng)化的制度安排。新質(zhì)生產(chǎn)力加快融入城市建設(shè)進(jìn)程，以人工智能、數(shù)字孿生、無(wú)人機(jī)、城市大腦等為代表的新技術(shù)不斷拓展城市感知、研判與治理能力，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)劃、精細(xì)建設(shè)和高效治理提供了重要支撐。事實(shí)上，問(wèn)題和挑戰(zhàn)正是推進(jìn)現(xiàn)代化城市建設(shè)的重要著力點(diǎn)，我們要充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，聚焦問(wèn)題、攻堅(jiān)克難，把城市打造成人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

　　三、扎實(shí)推進(jìn)人民城市理念在現(xiàn)代化城市建設(shè)中落地見(jiàn)效

　　建設(shè)現(xiàn)代化城市，關(guān)乎億萬(wàn)群眾的獲得感、幸福感和安全感，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的深刻轉(zhuǎn)型，關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體躍升，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的復(fù)雜系統(tǒng)工程。我們要深入貫徹中央城市工作會(huì)議精神，針對(duì)現(xiàn)代化城市建設(shè)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，在區(qū)域統(tǒng)籌、人居環(huán)境、文化保護(hù)、共建共治等關(guān)鍵層面協(xié)同發(fā)力，將人民城市理念落到實(shí)處。

　　區(qū)域統(tǒng)籌，突破單體城市發(fā)展局限，以城市群和都市圈為框架，構(gòu)建大中小城市協(xié)同發(fā)展的格局?？v觀全球城市演進(jìn)歷程，倫敦、東京等城市已經(jīng)擺脫單體蔓延的發(fā)展路徑，城市群和都市圈已成為承載現(xiàn)代化發(fā)展的核心空間組織形式。2025年中央城市工作會(huì)議部署了7個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，在首要任務(wù)中強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”。現(xiàn)代化城市建設(shè)應(yīng)突破單體城市的行政邊界，以“一體化”打破區(qū)域壁壘，促進(jìn)資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素有序自由流動(dòng)，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的一體化，讓邊界消融，讓周邊群眾平等享受到中心城市的現(xiàn)代文明成果，切實(shí)解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。同時(shí)，要因地制宜，明確不同能級(jí)城市的使命擔(dān)當(dāng)：超大特大城市核心在于“優(yōu)化提質(zhì)”，發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在提升全球競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)力的同時(shí)，著力解決新市民、青年人的安居難題，實(shí)現(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力的躍升；中小城市要立足自身稟賦，提升宜居性以承接產(chǎn)業(yè)與人才；廣大縣城則要作為城鄉(xiāng)融合的“樞紐鏈接”，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。通過(guò)城市群的整體帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)用地集約高效、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與經(jīng)濟(jì)共同增長(zhǎng)。

　　改善人居環(huán)境，把建設(shè)“好房子”作為現(xiàn)代化城市建設(shè)的基點(diǎn)。黨的二十屆四中全會(huì)提出，建設(shè)安全舒適綠色智慧的“好房子”。隨著我國(guó)住房發(fā)展進(jìn)入存量與增量并重的新階段，人民群眾對(duì)住房的需求從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量的“好不好”。為順應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，住房供給必須由量向質(zhì)提升，統(tǒng)籌兼顧剛性與改善性住房需求，在保障基本安居的同時(shí)推動(dòng)居住品質(zhì)升級(jí)。因此，需要統(tǒng)籌推進(jìn)新建住房“建成”好房子、城市更新“改出”好房子。此外，還需要確立“全生命周期”的建設(shè)理念。在規(guī)劃設(shè)計(jì)端，從細(xì)微處入手，強(qiáng)化適老化、兒童友好與無(wú)障礙設(shè)計(jì)；在建設(shè)施工端，大力推廣新型建造方式與綠色建材，解決漏水、隔音差等長(zhǎng)期困擾群眾的通病；在運(yùn)維服務(wù)端，引入數(shù)字家庭與智慧物業(yè)，讓科技賦能居住體驗(yàn)。通過(guò)建設(shè)安全舒適綠色智慧的“好房子”，推動(dòng)“好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”的系統(tǒng)構(gòu)建，讓“住有所居”向“住有優(yōu)居”邁進(jìn)。

　　堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，構(gòu)建從宏觀格局到中觀肌理再到微觀形態(tài)的保護(hù)體系。歷史文化是城市的靈魂，推進(jìn)現(xiàn)代化城市建設(shè)，須持續(xù)完善歷史文化保護(hù)傳承體系。在宏觀層面的歷史文化名城保護(hù)上，重在“守住格局”，強(qiáng)化對(duì)城市山水形勝、傳統(tǒng)軸線(xiàn)及整體空間形態(tài)的系統(tǒng)性管控，確保城市自然地理環(huán)境與人文歷史脈絡(luò)的共生共存，維護(hù)城市風(fēng)貌的完整性。在中觀層面的街區(qū)保護(hù)上，重在“延續(xù)肌理”，嚴(yán)格落實(shí)“老城不能再拆”的要求，全面調(diào)查老城及其歷史文化街區(qū)，摸清城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠(chǎng)區(qū)文化遺產(chǎn)資源底數(shù)，劃定最嚴(yán)格的保護(hù)范圍，防止因過(guò)度商業(yè)化導(dǎo)致的文化斷層，守護(hù)好城市的“場(chǎng)所精神”。在微觀層面的歷史建筑保護(hù)上，堅(jiān)決摒棄大拆大建的粗放模式，代之以有機(jī)更新與適應(yīng)性改造，維護(hù)好原有的社會(huì)生態(tài)與鄰里結(jié)構(gòu)，探索“留人、留形、留鄉(xiāng)愁”的包容性城市更新。

　　堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，構(gòu)建科學(xué)診斷、精準(zhǔn)治理的共建共治新格局。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。這就要求我們將人民城市理念深度嵌入城市治理全鏈條，推動(dòng)治理效能的系統(tǒng)性躍升。創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，提高基層社區(qū)的工作能力，打通城市治理的“神經(jīng)末梢”。應(yīng)強(qiáng)化“數(shù)智體檢”，將治理重心向源頭研判前移，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析與人工智能技術(shù)，精準(zhǔn)查找病灶，確定治理重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)驗(yàn)決策”向“數(shù)據(jù)決策”的跨越。還應(yīng)完善響應(yīng)閉環(huán)，將“接訴即辦”與“評(píng)價(jià)反饋”深度融合。要以群眾訴求為起點(diǎn)，推動(dòng)治理邏輯從“有一辦一”向“舉一反三、未訴先辦”的主動(dòng)治理延伸，形成“規(guī)劃—建設(shè)—評(píng)價(jià)—反饋—改進(jìn)”的良性循環(huán)，著力實(shí)現(xiàn)城市治理與民心凝聚的同頻共振。

  現(xiàn)代化城市建設(shè)并非單一領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)工程，而是一項(xiàng)統(tǒng)籌空間重構(gòu)、制度創(chuàng)新與治理變革的系統(tǒng)性工程。面向“十五五”，要把人民城市理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、治理全過(guò)程，在理念深化、制度供給與路徑協(xié)同上持續(xù)發(fā)力，建設(shè)更具活力與幸福感的現(xiàn)代化人民城市。

來(lái)源：《求是》2026/02